《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》着实让石油圈吃了一惊。在大家伙儿的印象中，十年前推广乙醇汽油封闭使用似乎早就止步于约10个省，即使在2008年油价飞涨的时候都没有扩大范围，一直不温不火地在北方的那些省份使用。
然而，行业专家突然提醒我们，其实燃料乙醇是替代MTBE的全球大趋势。当年推广止步只是因为原料供应瓶颈，而并非是生物质燃料的环保替代趋势出现问题，其行业内部一直在环保的大旗下推动着燃料乙醇。如今PM2.5环保压力紧绷，粮食和原料的瓶颈周期性消除，燃料乙醇全国铺开的决定自然就横空出世了。
该来的总会来。
目前看来，首当其冲的将是MTBE及C4行业，对汽油、柴油生产商（国有或地炼）的直接影响不会太大。过去数年，MTBE产能不断增长，不少是以持续稳健的汽油调和需求做保底假设，却偏偏疏忽了燃料乙醇的一招暴击。
可以预见，在未来三年内，燃料乙醇将在相关政策和定价机制上会进行一系列改革，但如果基于农产品原料定价，在低油价时期可能成本和价格持续偏高，不易受石油公司销售网络待见。如果环保政策性补贴得到持续加码，就可能对MTBE行业造成较大冲击。
以下是一位燃料乙醇核心生产企业专家的全盘分析，其中重点谈及美国的乙醇汽油的推广路径以及现有的中国燃料乙醇定价思路。供各位参考：
一、燃料乙醇发展现状
目前世界范围内的一种发展趋势是：用生物质乙醇取代普通汽油中的MTBE成分。MTBE成分是被国际公认的严重危害地下水资源的汽油添加剂。乙醇替代MTBE，不但能提高油品辛烷值，而且作为增氧剂能使汽油燃烧更完全，避免地下水资源污染。
生物乙醇作为一种清洁燃料和油品改良剂、增氧剂，可明显提高油品燃烧质量，改进发动机燃烧效果，有效减少一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、未燃碳氢化合物和烟尘、PM2.5以及苯系物等致癌物质的排放污染。
据美国环保署（EPA）研究结果表明，使用E10汽油（加入10%乙醇）替代常规普通汽油，可减少汽车尾气中PM2.5排放达36%至64%，降低致癌物苯排放达25%。国内北京理工大学汽车动力性及排放测试国家专业实验室和北京汽车研究所研究表明:从总量上来看，燃用E10 乙醇汽油比燃用汽油表面积浓度和体积浓度分别降低了45.12%和53.03%。
从欧美到东南亚，越来越多的国家要求在汽油中添加一定量（10%-20%）乙醇作为运输燃料，以减少大气污染物排放和缓解化石能源供应压力。据分析机构F.O.Licht发布的报告显示，2014年全球乙醇产量有望从2013年的8720万立方米增至9160万立方米。
当前，我国汽车保有量已超过1.54亿辆，汽车尾气排放污染日趋严重，承担着巨大的减排压力。尽快在国内更大范围推广燃料乙醇，是低成本改善空气质量，治理雾霾天气的有效途径之一。根据中国酒业协会统计，2013年全年国内燃料乙醇消费量已经达到221.7万吨，乙醇汽油推广已经覆盖11个省份，加上浙江、广东、江西、海南新核准项目，乙醇汽油将覆盖15个省份。
然而，当前燃料乙醇生产企业正面临着生存危机。国际油价暴跌，拖累国内成品油和与成品油出厂价挂钩的燃料乙醇价格暴挫。
而与2010年相比，粮食原料价格上涨数百元/吨，导致成本增加上千元，逐步恢复消费税、取消增值税退税使纳税成本增加300元/吨。严峻的外部经营环境使国内燃料乙醇生产企业在目前的市场及行业政策环境下，整体处于严重亏损经营的窘迫困境。近几年，单位粮食燃料乙醇销售亏损额严重时高达2,000元左右。
同时，国内粮食价格仍保持平稳上升趋势，依据财政部财建【2014】91号文件，燃料乙醇补贴标准持续下调，这些都促使燃料乙醇产业的亏损持续加大，整个行业面临着生死存亡危机。
二、国内燃料乙醇政策及存在问题
（一）燃料乙醇政策发展历程
2000年，原国家计委、经贸委等部门组成了车用乙醇汽油推广工作领导小组，并建立联席办公会议制度，国家计委、经贸委、财政部、公安部、工商行政管理总局、税务总局、国家质量监督检验检疫总局、环保局等八部委和中国石油、中国石化等公司联合，推动车用乙醇汽油在我国的推广应用工作。
2001年，由原国家计委牵头，负责燃料乙醇和车用乙醇汽油的推广规划及项目建设，原国家经贸委负责车用乙醇汽油试点及推广应用。按照 “先试点后推广”的原则，河南、安徽、黑龙江、吉林燃料乙醇项目陆续开工建设，并在河南南阳市、郑州市、洛阳市和黑龙江省肇东市、哈尔滨市五个城市开展车用乙醇汽油的试点，试点取得成功经验后，在全国更大区域推广应用。
从2001年开始，经过一年试点，证明车用乙醇汽油无论在技术上还是管理上都是可行的，且环境效应良好，社会效益显著。为了统筹安排燃料乙醇产业发展和车用乙醇汽油推广应用，国家发展和改革委员会制定了《车用乙醇汽油“十五”专项规划》和《燃料乙醇及车用乙醇汽油“十五”发展专项规划》，并着手准备立法。
2004年初，国家发改委、财政部、商务部、公安部、税务总局、国家环境保护总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局等部门联合以发改工业〔2004〕230号文件通知的形式，下发了关于《车用乙醇汽油扩大试点方案》和《车用乙醇扩大试点工作的实施细则》。这是试点期内燃料乙醇推广应用的主要政策依据。
根据试点方案，为鼓励燃料乙醇推广，国家对于批准生产的燃料乙醇企业有如下优惠：企业生产调配车用乙醇汽油用变性燃料乙醇的增值税实行先征后返；免征用于调配车用乙醇汽油的变性燃料乙醇5%的消费税；企业生产调配车用乙醇汽油用变性燃料乙醇所使用的陈化粮享受陈化粮补贴政策；变性燃料乙醇生产和变性燃料乙醇在调配、销售过程中发生的亏损，实行定额补贴。
2005年2月，国家出台了《可再生能源法》，国家以立法形式支持包括燃料乙醇在内的生物能源的发展。
（二）具体的扶持政策
从乙醇汽油试点推广到现在，国家对燃料乙醇的扶持政策分四个阶段：
第一阶段：2001年到2003年，对燃料乙醇生产企业采用的是按保本微利原则进行据实补贴，控制利润水平约为2%-3%，扶持方式是从原料收购和销售环节进行补贴，同时还享受税收返还和减免优惠。
第二阶段：2004年到2006年，对燃料乙醇生产企业采用的是定额补贴政策，补贴依据是财政部《关于燃料乙醇亏损补贴政策的通知》（财建【2004】153号）。同时延续了试点期内“燃料乙醇免征5%的消费税，增值税实行先征后返”的税收政策，陈化粮补贴政策和燃料乙醇定价机制。
第三阶段：2007年到2011年，对燃料乙醇生产企业采用的是弹性补贴政策，补贴依据财政部《生物燃料乙醇弹性补贴财政财务管理办法》。该政策实施与国际油价粮价以及标准生产成本相挂钩的弹性补贴机制，继续享受税收返还和减免优惠。
第四阶段：2012年-2015年，是去燃料乙醇扶持政策的过程，燃料乙醇补贴逐年降低，直至取消。对税收的返还和减免优惠也将逐步取消，增值税退还比例从100%逐年降低20%，直至取消；消费税逐年恢复征收至5%。
（三）定价机制
按照《车用乙醇汽油扩大试点工作实施细则》要求，变性燃料乙醇结算价格，按国家发展和改革委员会同期公布的90号汽油出厂价（供军队和国家储备），乘以车用乙醇汽油调配销售成本的价格折合系数0.9111，为变性燃料乙醇生产企业与石油、石化企业的结算价格。
2011年2月，国家发改委发出了《关于调整变性燃料乙醇价格的通知》（发改办能源2011【316】号文件），变性燃料乙醇结算价格，调整为93号汽油出厂价，乘以车用乙醇汽油调配销售成本的价格折合系数0.9111。
（四）政策分析和存在的问题
1、定价机制存在问题
目前，燃料乙醇定价是按照93号汽油的出厂价乘于0.9111，这个定价机制存在着较大的问题。
其一，根据目前汽油定价机制，汽油价格和国际原油价格基本同步，这个定价机制等于让汽油销售商基本锁定了收益，而让燃料乙醇生产商承担了全部风险。特别是随着原油价格深度持续的下跌，将使燃料乙醇生产企业面临濒临倒闭的风险。这与国家保护燃料乙醇行业作为绿色可替代能源发展的战略初衷相违背。
其二，燃料乙醇的成本约80%来自于原料粮，而国家为了保护农民的种粮积极性，托市收购粮食。从2008年以来，玉米价格从1700元/吨上涨到2350元/吨，粮食价格基本处在上涨通道区间；同时原油价格却在下降的通道，原油价格从最高147美元/桶下降到最近的67美元/桶。
所以，在中国粮食市场非市场化情况下，却将燃料乙醇的定价强行与国际市场化原油价格相挂钩，这本身就是不合理也是不可持续的。从鼓励燃料乙醇产业发展的角度看，燃料乙醇定价与国家收储粮食价格挂钩，更有利于整个行业的健康和持续发展。
2、法规体系不健全
在乙醇汽油推广初期，各地方政府都是颁布地方政府《车用乙醇汽油管理办法》，以政府令形式对乙醇汽油的推广进行管理。2005年2月，《可再生能源法》颁布，提出了“国家鼓励生产和利用生物液体燃料。石油销售企业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民政府的规定，将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系”，使乙醇汽油的推广有法可依。
然而，《可再生能源法》更像是一部可再生能源电力法，大量篇幅都在解决可再生能源发电问题。整部法律中，仅第16条第l款和第3款明确涉及生物质燃料问题。
目前还缺乏《生物质能法》等具体立法文件，缺乏生物燃料的总体发展目标，石油天然气行业也缺乏明确的应承担的义务，定价和流通原则均未提及。如果生物质燃料想要纳入汽油等成品油的销售体系，遇到的阻力将非常大。石油天然气行业虽然在产业链、技术等方面没有电力行业复杂，但是涉及的利益集团同样难以触动。”
对于不具备竞争力的可再生能源产业，要想与传统能源进行抗衡，进行政策上的扶持在国际上也是通行做法。生物燃料行业产生亏损如何弥补，在《可再生能源法》也没有提及。在《可再生能源法》中可再生能源发展基金支持可再生能源发电和开发利用活动，支持的范围没有提到可用于生物燃料。
另外，尚缺乏基本法来统一协调可再生能源与化石能源的基本关系。 “大多数人都会将承载着无数光环荣誉的《可再生能源法》看做是一部可再生能源产业发展的基本法。但事实上，《可再生能源法》最多只是一部产业促进法和能源生产法，而非基本法” 。
三、美国法规政策启示
作为全球领先的乙醇汽油推行者的美国，目前年燃料乙醇消费量已达到4000万吨，某些地区甚至提供E85指标的乙醇汽油。
（一）法规体系
美国是目前世界上燃料乙醇推广应用最多的国家，也是相关配套法规政策最为完善的国家。美国从80年代开始推动燃料乙醇的发展，分别制定了《能源税收法案》、《原油暴利所得税法》、《混合和解法案》、《乙醇汽油竞争法》、《能源安全法案》、《清洁空气法案修正案》（《可再生氧化规则》）、《能源政策法1992》、《发展和推进生物质基产品和生物能源》、《美国农业法令》、《美国创造就业法案》、《国家能源政策法案2005》、《能源独立和安全法案2007》、《美国清洁能源和安全法案2009》等系列法案。这些法案分别从能源安全、税收优惠、环境保护、农业发展、创造就业等各角度形成了全方位的法律保障体系。
（二）目标标准
美国环保署（EPA）根据《国家能源政策法案2005》制定了强制性的《可再生燃料标准》RFS，根据RFS要求，2006年生物燃料利用量至少达到40亿加仑，并逐年增加到2012年75亿加仑。由于美国能源政策法的推动，实际到2007年已经基本实现了2012年规划的指标。2007年底，美国环保署（EPA）又根据《能源独立和安全法案2007》制定了RFSⅡ，要求2008年生物燃料利用量达到90亿加仑，到2022年达到360亿加仑。RFSⅡ还提出了纤维素燃料（农林废弃物等）、生物柴油、先进生物燃料（纤维素乙醇、生物质柴油等）和可再生燃料（玉米乙醇等）四种可再生燃料的利用量，并对四种类型的生物燃料提出了最低温室气体排放要求，以2005年美国燃料平均温室气体排放强度为基准，纤维素燃料、生物柴油、先进生物燃料和可再生燃料温室气体减排门槛分别为60%，50%，50%和20%，对达不到温室气体排放要求的可再生燃料不能计入[8]。
（三）补贴措施
美国对谷物乙醇汽油调合物给予45美分/加仑的税收优惠减免，乙醇进口关税为54美分/加仑，以提高从国外进口的价格。2008年美国国会通过了对纤维素生产燃料乙醇生产商实施税收优惠的新政策，确定每加仑燃料乙醇免税1.01美元。直到2012年初，美国针对谷物乙醇燃料的联邦税收补贴终止，三十年来，美国政府总共为此投资了200多亿美元。
（四）RFS实施与管理
美国能源署负责RFS实施与管理，根据2022年总体目标制定各年度具体实施要求。EPA根据每年工业、经济、农业和生物能产出情况，有权评估确定最小可再生燃料利用量。
EPA还需根据美国能源署对下年度汽柴油消费量预测及前一年政策目标的实施情况，调整年度标准及四种可再生燃料混合比率，并在每年11月30日前公布。RFSⅡ要求所有负责汽柴油炼制、混配或进口最终出售到美国消费市场的责任商均需达到可再生燃料混配标准，即要求企业每年必须实现一定的可再生燃料配比责任量（Renewable Volume Obligation,RVO）。可再生燃料生产商或者进口商通过EPA对所生产和进口的生物燃料申请注册可再生燃料身份码（Renewable Identification Numbers，RINs）。而EPA可通过调试交易系统来检测追踪RINs的生产、交易和工期，避免可再生燃料信息的混淆。
四、政策建议、燃料乙醇定价机制与补偿
（一）政策建议
1、结合中国国情，建议逐步从能源安全、税收优惠、环境保护、农业发展、创造就业等多方面建立健全推进生物质能发展的法律保障体系。
2、建议起草能源领域的基本法《能源法》。应制定一部包容能源各环节的统一能源政策作为基础性法律，来指导我国分散的能源立法[10]。协调《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《节约能源法》之间的关系。
3、在《可再生能源法》框架基础下，起草《生物质能法》明确鼓励生物质能发展具体方向，明确燃料乙醇等生物质能的生产、流通、分销等环节各相关企业和政府管理机构承担的责任和权利，定价机制，费用分摊、激励措施、强制执行机制。
4、根据《生物质能法》，参考美国的做法，由相关部门制定燃料乙醇硬性发展目标，优先支持纤维素乙醇等先进生物燃料的发展。制定生物燃料的混配标准，明确化石燃料制造和销售企业必须承担的可再生燃料配比责任量，推进可再生燃料身份码的实施与管理。
（二）燃料乙醇新定价机制与补偿
1、定价机制
根据中国国情，目前燃料乙醇定价依据93号汽油价格0.9111是不合理的，建议燃料乙醇定价与国家托市收购的粮食价格挂钩，乘以一定的系数进行计算得出。具体计算方法如下：
燃料乙醇价格=燃料乙醇除原料外综合成本+(国家托市收购的粮食价格)×3.3
计算依据：约3.3吨粮食生产1吨乙醇，根据鼓励先进淘汰落后的原则，燃料乙醇除原料外综合成本由财政部核定。
2、改变生物燃料乙醇推广环节的补偿机制
根据以往政策，国家补贴都是在燃料乙醇的生产环节，虽然调动了燃料乙醇生产企业的积极性，但对于下游销售企业却没有带来任何好处。为了调动下游企业的积极性，必然要对其进行补偿，这也是国家将燃料乙醇定为汽油价格的0.9111的重要原因。然而在上述以玉米价格为定价基础的情况下，特别是在原油价格下跌的情况下，会导致下游汽油销售企业利益受损，为保证产业相关推动方的利益，建议对汽油销售企业进行补偿，测算出在不同原油价格情况下汽油销售企业亏损的数额，依据该数额通过可再生能源基金进行补偿。